Комментарии. Сенат как высший орган государственной власти В 1711 г был учрежден

Сенат учрежден в России при Петре Великом в 1711 году, по образцу подобного же учреждение, существовавшего в Швеции. Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате; это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управление. Посредством такого учреждение, основанного на чисто коллегиальном начале, он думал достичь: во 1) единства во всем управлении и во 2) положить конец всем злоупотреблением должностных лиц.

Уезжая в 1711 году за границу, Петр Великий поручил все управление не «боярской думе», как это делалось прежде, а вновь установленному им учреждению - сенату. На него был возложен: высший надзор в делах суда, финансов и администрации; главнейшей его обязанностью было сделано наблюдение за точным и единообразным исполнением закона. Впоследствии, путем самой практики, круг ведомства сената расширился до чрезвычайных размеров. Можно сказать, не было отрасли в государственном управлении, куда бы ни простирались власть и деятельность сената. Ему подчинялись все учреждение и лица в государстве: духовные и светские, военные и гражданские, высшие и низшие. Ему принадлежала власть административная, судебная и отчасти даже законодательная; одним словом, Петр В., благодаря в особенности тому, что ему часто приходилось отлучаться из государства, а с другой стороны желая, чтобы вследствие этого в государственном управлении не было никаких остановок, снабдил сенат такой властью, какой не имело ни одно учреждение ни до, ни после него. По отношению к законодательной функции сенат был по истине чем-то своеобразным и исключительным. Он не только имел право составлять проекты и вносить их на утверждение государя, но даже сам, своей собственной властью, мог издавать законы во время отсутствия государя; конечно, право это было временно и обусловливалось тогдашними исключительными обстоятельствами; при том же сенат в своей законодательной деятельности являлся ответственным пред монархом. Что касается участия сената в законодательной деятельности носителя верховной власти, проявлявшегося в составлении и обсуждении законов, то подобное участие принадлежало сенату постоянно при жизни Петра, было явлением вполне нормальным и не обусловливалось никакими исключительными обстоятельствами.

Если компетенция сената простиралась на все вообще государственное управление, то его судебное значение уже и при Петре В. определилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией по наиболее важным делам, так и высшей апелляционной инстанцией по делам обыкновенным. Однако, по крайней мере в первое время, решение сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору, но уже с 1718 года жалобы на решение сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот вышний сенат от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть». Это запрещение однако не распространялось на всякого рода жалобы; так, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не воспрещались.

Наконец, административная деятельность сената была крайне разнообразна; так, по отношению к военным делам на сенате лежала обязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, замещать происшедшую в войсках убыль, снабжать армию всеми необходимыми припасами и даже делать распоряжение чисто военного характера. С учреждением коллегий круг ведомства сената в военных делах несколько сузился. В финансовом отношении на сенат возлагалось заведывание приходами и расходами государства; он имел в этой сфере не только контролирующее значение, но мог самостоятельно распоряжаться государственной казной. Кромеизыскание источников государственных доходов и распоряжение последними, сенат был обязан также прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности, наконец, на нем же лежала забота о чеканке монеты. С учреждением коллегий и в этой сфере вся масса мелких дел перешла из сената в эти учреждение. Помимо дел военных и финансовых сенат должен был заботиться о благосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путях сообщения, благоустройстве городов, народном продовольствии, народном образовании, о создании условий безопасности жизни я собственности всех и каждого и многое другое.

В состав сената первоначально входили девять высших сановников и президенты учрежденных коллегий. Участие последних в делах сената хотя и казалось Петру чрезвычайно неудобным, в виду того, что президенты коллегий не редко становились судьями в своих собственных делах, переносимых из коллегий в сенат, но вследствие недостатка подходящих лиц для образования состава сената, Петр на время должен был примириться с этим злом; но уже указом 27 апреля 1722 года президенты коллегий были лишены звание сенаторов, за исключением президентов двух воинских коллегий - морской и сухопутной, а также иностранной и берг-коллегии. Число сенаторов было увеличено лицами, выбранными из бывших послами при иностранных дворах. Что касается прав сенаторов, то разве только в отношении суда они пользовались привилегией быть судимыми равными себе, т.е. в сенате же, или же в суде чрезвычайном, так называемом «вышнем»; во всех же прочих отношениях они приравнивались к обыкновенным должностным лицам. Кроме собственно сенаторов в сенате находилось еще довольно значительное количество лиц, облеченных, специальными обязанностями. Таковы были: комиссары, обер-фискал, рекетмейстер, герольдмейстер и наконец, генерал-прокурор, обер-прокурор и прокуроры. От каждой губернии при сенате находилось по два комиссара; цель учреждение этой должности заключалась в установлении наиболее легкого сношения с губерниями, поэтому комиссары должны были иметь все необходимые сведения относительно своей губернии. На них возлагалось также иногда и наблюдение за исполнением указов, посылаемых в губернии. С учреждением коллегий комиссары теряют свое значение, хотя и продолжают еще существовать.

На обязанностях обер-фискала, а с 1723 года генерал-фискала, лежало наблюдение за правильным отправлением всех служебных обязанностей должностными лицами, а главным образом, наблюдение за казенными интересами и их охрана. Обер-фискалу были подчинены провинциал-фискалы, которые в свою очередь имели своих фискалов. Вообще надо сказать, что не было ни одного ведомства, ни одной инстанции, ни одного присутственного места, где бы не было фискала. Подобное печальное явление можно объяснить только обстоятельствами того времени, той массой злоупотреблений в чиновничьем мире, с которой пришлось бороться Петру. Первоначально фискалы были освобождены даже от всякой ответственности, что, понятно, должно было привести к другой крайности: сами фискалы, взятые из той же среды, не замедлили воспользоваться своей безответственностью и запятнали свою и без того уже неблаговидную деятельность неслыханными злоупотреблениями. Это привело к преобразованию института фискалов и к установлению их ответственности. С учреждением должности генерал-прокурора и прокуроров фискалы оттесняются на задний план, пока наконец окончательно, в силу своей ненужности, не были упразднены.

При сенате состояли, далее, как сказано, генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности первого было возложено первоначальное рассмотрение дел, перенесенных в сенат из коллегий, а также дел по жалобам на коллегии я их канцелярии; ему же поручено было ходатайствовать по делам иностранцев, а впоследствии на него были возложены и другие обязанности. В случае жалобы на какое-либо высшее судебное место, генерал-рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских детей учебных заведений; на его же обязанности лежало иметь наготове достаточное число запасных дворян на случай требование со стороны сената.

Наконец, одной из самых важных по своему значению должностей в сенате является должность генерал-прокурора. К учреждению этой должности привело Петра стремление образовать прочный орган контроля за производством дел в сенате. Институт прокуратуры развился однако постепенно. Надзор за производством дел в сенате переходил от одного должностного лица к другому: так, первоначально для этой цели была образована должность генерал ревизора; от него обязанности надзора перешли к обер-секретарю сенатской канцелярии, затем к штаб-офицерам гвардии, и уже в конце концов явился прочно затем установившийся институт прокуратуры. Должность генерал - прокурора была образована на более рациональных основах, нежели на каких покоились прежние органы контроля. Генерал-прокурор получил гораздо более прав, нежели его предшественники, а также и несравненно более средств быть истинным органом контроля и не только в отношении сената, но и всех присутственных жест империи. В сенате он был главным начальником канцелярии, благодаря чему получил возможность знакомиться со всем ходом производства дел, чего не имели прежние органы контроля Генерал-прокурор являлся кроме того активным членом сената; его деятельность не ограничивалась только одним наблюдением, он не был только одним «оком государевым», но являлся в то же время и «стряпчим о государевых делах», в силу чего принимал не редко деятельное участие в решении дел, должен был направлять всякое дело так, чтобы оно не могло привести какого-либо вреда государству. Власть генерал-прокурора простиралась, как сказано, и на все низшие учреждение империи; для ее осуществление под его непосредственным ведомством находились учрежденные при коллегиях и надворных судах прокуроры, имевшие в отношении установлений, при которых состояли, те же права, какие генерал-прокурор имел в отношении сената. Кроме прокуроров под начальством генерал-прокурора находился в качестве его помощника обер-прокурор.

Таким образом, должность генерал - прокурора являлась элементом, связующим сенат - с одной стороны с государем, с другой с низшими учреждениями. Нельзя, кроме того, не признать, что в лице генерал-прокурора Петр отчасти возвратился к прежнему личному началу в управлении, против которого он именно и боролся, но которое было слишком живуче и слишком укоренилось в русской жизни, чтобы так скоро и внезапно исчезнуть. Впрочем, по мысли Петра, генерал-прокурор должен был являться необходимым элементом сената, вне которого утрачивалось всякое его значение. Вследствие этого сенат, как высшее государственное учреждение, являвшееся самым полным выражением начала коллегиального, и генерал-прокурор, представлявший собою личное начало, не были один другому противоположны, но напротив как бы дополняли один другого. Контроль за всем управлением есть дело коллегиального сената; наблюдение, чтобы ничто не было упущено, чтобы устранены были зловредные факторы, и чтобы вся деятельность установлений и должностных лиц направлялась к одной цели - дело генерал-прокурора, как представителя личного начала. Поэтому нельзя не согласиться с Петровским, что «с генерал - прокурором сенат стал совершеннее, его власть могущественнее, действительнее. Генерал-прокурор с прокурорами дали ему целую массу сведений, дотоле пропадавших, неведомых, возбудили сильнее его деятельность, он стал энергичнее, силы его как будто сконцентрировались. Генерал-прокурор и сенат слились в одно целое и история связала их одною участью: время высокого положения генерал прокурора есть вместе с тем время процветания, наибольшей энергии и деятельности самого сената, время упадка генерал-прокуроров при ближайших преемниках Петра - время унижения сената, и наконец, когда генерал-прокурор превратился в министра юстиции, то и сенат сделался почти только судебным местом».

Сенатское делопроизводство при Петре было организовано на следующих основаниях: все дела, поступавшие в сенат, шли прежде всего к обер-секретарю, от которого они или переносились прямо для решение в собрание сената, это именно в том случае, когда дело было не сложно и не требовало предварительных справок, или же поступало в стол к подъячим для наведения справок. В собрании дела докладывались обер-секретарем, а генерал-прокурор контролировал следовавшие затем подачу мнений и прение. Решение постановлялись по большинству голосов; если практиковался и единогласный способ решение, то весьма не долго, именно со времени основание сената и до 1714 года, следовательно не более трех лет. Указ 1714 года повелевает затем по всем делам вести протоколы заседаний, чтобы было видно, что и как происходит в заседаниях, и чтобы тем самым заставить сенаторов относиться к делам осмотрительно и добросовестно. Требовалось далее, чтобы в решении дел участвовали непременно все сенаторы; не явившиеся в заседание безобъяснение причин или хотя и по болезни, но без уведомление о том, должны были уплачивать штраф по 50 рублей в сутки.

Сенатская канцелярия с обер-секретарем во главе разделялась на четыре стола: секретный, приказный, губернский и разрядный. Дела высшего государственного управления, в особенности подлежащие тайне, сосредоточивались в столе секретном, хотя здесь же ведались и некоторые другие дела, отчасти финансовые, отчасти по внешним сношением. В приказном столе велись дела текущего государственного управление, требовавшие особого рассмотрение и разрешение сената. Губернский стол заведовал делами губерний, за исключением Московской, ведавшейся в столе приказном. Разрядный стол подобно прежнему «разряду» рассматривал дела, относившиеся к служилому сословию. Существовал еще так называемый фискальный стол, в ведении которого сосредоточивались дела по доносам фискалов и на фискалов. Такое распределение дел по столам не оставалось однако чем-либо постоянным, но подвергалось более или менее частым модификациям и перемещениям дел из одного стола в другой.

Припоминая все сказанное о сенате при Петре Великом, мы приходим к выводу, что он явился высшим государственным установлением, действующим как в сфере верховного, так и подчиненного управление. Если прежняя «боярская» и «царская дума» были гораздо более личными советами при особе монарха, нежели действительными государственными органами, то сенат напротив, получил характер государственного установление в истинном смысле этого слова. Состав «думы» был более аристократическим, нежели состав сената, так как первая была таким именно учреждением, в котором воплощалось государственное значение аристократии, и положением которого характеризовались отношение между представителем верховной власти и высшим классом; сенат явился вполне монархическим учреждением, не связанным с аристократией никакими нитями; если же в его состав и входили представители высшего класса, древних боярских фамилий, то не на основании освященного веками обычая, но лишь исключительно по личному усмотрению монарха, и не как представители рода, но как равные с другими члены коллегиального учреждение; наравне с ними в сенате были и лица не отличавшиеся древностью своего рода. Сенат впервые явился установлением с определенным постоянным составом и с детально обозначенными задачами в области законодательства, администрации и суда. До учреждения сената не было в государстве высшего органа контроля за всеми установлениями и должностными лицами, который вместе с тем являлся бы блюстителем законности и правосудия; не было органа, поставленного в возможность действовать при помощи подчиненных ему лиц и учреждений на все части управление. С учреждением сената полагается основание единству государственного управление, и становится на более прочный базис ответственность администрации. Но высшее управление при Петре не было еще в достаточной степени дифференцировано, поэтому один и тот же орган действует и в сфере верховного, и в сфере подчиненного управления. Сенат при Петре В. сосредоточивал в себе все то, что гораздо позднее было распределено между различными органами - государственным советом, комитетом министров и сенатом. Самое разграничение между верховным и подчиненным управлением при Петре далеко не представлялось в том виде, как это определилось впоследствии, ввиду того, что и сам Петр не только был монархом и главою государства, но в то же время и одним из самых деятельных администраторов, создавших себе в лице сената помощника по всем делам государственного управление. На сколько вновь образованное учреждение соответствовало действительным потребностям государственной жизни, показывает то, что оно существует и до настоящего времени с теми же главными задачами - быть органом контроля за всей администрацией, хранителем законов и блюстителем правосудия. Прочность и устойчивость, а равно и целесообразность этого учреждения вполне подтверждаются также и тем, что сенату приходилось переживать трудные времена, когда на поверхность государственной жизни выступали старые начала московского управление, когда сенату приходилось вести неравную борьбу, из которой в конце концов он все же вышел победителем. Борьба эта началась непосредственно после смерти Петра Великого.

Libmonster ID: RU-10383

В системе административных реформ Петра образование Сената занимает центральное место.

В конце XVII века старая Боярская дума перестала играть существенную роль в государственном управлении. Она становилась помехой реформаторской деятельности Петра I, деятельности, направленной к созданию и укреплению военно-бюрократической империи.

После приезда Петра I в 1698 году из заграничного путешествия Боярская дума больше не собиралась. Вместо нее было создано новое учреждение -"Консилия", то есть систематические с"езды начальников приказов для решения различных государственных дел. Но это вновь созданное учреждение не было достаточно странным, гибким и постоянно действующим высшим правительственным органом.

"Консилия" происходила в Ближней канцелярии, которая занималась вопросами государственных приходов и расходов и контролировала финансовую деятельность приказов. "Консилия" не была простым продолжением Боярской думы, которая всегда находилась при царе, непосредственно руководившем ее работой. С"езды начальников приказов собирались большей частью без царя, так как Петр, постоянно занятый разнообразными делами, редко бывал в столице.

Состав "Консилии" существенно отличался от состава Боярской думы. В заседаниях "Консилии" участвовали только руководители приказов. Совершенно отсутствовали представители духовенства, а из думных бояр присутствовали лишь те, которые руководили приказами.

С"езды начальников приказов в Ближней канцелярии были новым высшим правительственным учреждением, промежуточным звеном между старой Боярской думой и Сенатам, созданным Петром I только в 1711 году.

В буржуазной исторической и историко-юридической литературе имеются разноречивые суждения по вопросу о том, были ли идея и организация высшего правительственного учреждения в России-Сената - заимствованы у Западной Европы.

В. Т. Сергеевич писал: "...Сенат - название не русское, это может навести на мысль, что и самое учреждение позаимствовано, особенно если вспомнить, что почти все петровские учреждения списаны с иностранных. Тем не менее сенатом мы никому не обязаны. Заимствовано лишь одно имя, а что касается существа дела, то это учреждение совершенно оригинальное, свое русское, созданное Петром из Боярской думы, на основании тех потребностей и нужд, которые сам Петр испытывал в деле управления государством" 1

В. В. Ивановский высказал противоположное мнение. Он считал, что идея и организация Сената с некоторыми изменениями, приспособленными к русской действительности, были заимствованы у Западной Европы. "Сенат, - писал он, - учрежден в России при Петре Великом в 1711 году, по образцу подобного же учреждения, существовавшего в Швеции. Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате; это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управления..." 2 .

Э. Берендтс, который считается знатоком государственного устройства и хозяйства Швеции, дал отрицательный ответ на вопрос, был ли Сенат создан по типу Государственного совета Швеции. В 1710 году, после десятилетнего пребывания в. Швеции, возвратились в Россию из плена генералы Адам Вейде и Головин. В Швеции они ознакомились с устройством шведской центральной администрации. От них Петр мог узнать об организации шведского Государственного совета, который во время отсутствия Карла XII управлял государством. Но был ли Сенат слепком со шведского Государственного совета? В этом Берендтс сомневается. Он ссылается на то, что шведский Государственный совет никогда не носил названия Сената, вел борьбу против политики Карла XII, когда тот находился в Турции, в то время как созданный Петром Сенат пользовался у него огромным доверием"

1 В. Т. Сергеевич "Лекции и исследования по истории русского права", стр. 833. СПБ. 1883.

2 В. В. Ивановский "Русское государственное право". Т. I, "стр.218. Казань. 1896.

Собственноручный указ Петра I от 22 февраля 1711 года об учреждении правительствующего Сената.

С. Петровский писал: "В настоящее же время мы можем с некоторою вероятностию только догадываться, что Шведский Сенат послужил не образцом, потому что наш Сенат 1711 г. и последующих годов до 1718 по своему устройству не походит на шведский..." 1 Далее Петровский развивает мысль о том, что сходство созданного Петром I Сената со шведским Государственным советом было лишь внешним. Оно было вызвано сходством положения России и Швеции. Обе страны переживали длительную, изнурительную войну. Карл XII находился в постоянных отлучках, и вместо него страной управлял Государственный совет, которому даны были большие полномочия. Петр также редко бывал в своей столице. Управление страной находилось в руках "Консилии" и приказов, которые действовали неслаженно.

Это сходство в положении обеих стран, нуждавшихся в сильном правительственном учреждении, возможно, привело Петра к мысли учредить в Росии высшее, с огромными полномочиями учреждение и назвать его Сенатом: "Определили быть " для отлучек наших правительствующий Сенат, для управления..." 2 .

Утверждение Петровского, что образование Сената было вызвано лишь условиями воины и постоянными отлучками Петра I, нельзя признать правильным. Можно согласиться с ним лишь в том, что сходство Сената Петра I со шведским Государственным советом могло быть только внешним.

В исторической литературе и в источниках нет прямых указаний на то, что принципы и структура Сената были заимствованы у Швеции. Петр I хорошо знал о существовании в ряде западноевропейских стран высших государственных учреждений, называемых сенатом. С некоторыми из них велась переписка (венецианским, шведским, польским), но нет никаких оснований предполагать механическое перенесение их устройства в Россию, так как каждое из них имело свои особенности.

Необходимо вообще иметь в виду, что в практике управления государством Петр I довольно часто называл иностранными именами должностных лиц и учреждения. Так возникли названия "министр", "губернатор", "канцелярия" и т. д. Несомненно, что административные реформы Петра в той или другой степени имели на себе отпечаток влияния Западной Европы. Иноземные названия учреждений и должностных лиц свидетельствуют о том, что Петр I, кап преобразователь, стремился отделить старые учреждения и порядок их управления от новых, хотя в иных случаях под новыми наименованиями сохранялось старое содержание. Тем самым Петр хотел показать разрыв преемственной связи между старой администрацией и вводимой им новой.

Сенат, как высший орган власти, был учрежден без соответствующей подготовки и плана. Эта реформа была проведена Петром так же бессистемно, как и другие его административные реформы, до образования коллегий. Если бы Петр в основу учрежденного им Сената желал положить принципы и структуру какого-нибудь из западноевропейских сенатов, то, несомненно, он или его ближайшие сотрудники вели бы в этом направлении определенную подготовку.

1 С. Петровский "О Сенате в царствование Петра Великого", стр. 36. М. 1875.

2 Полное собрание законов Российской империи. Т. IV, N 2321 (в следующих сносках - сокращенно "ПСЗ").

А это, безусловно, нашло бы отражение ввиде материалов и справок в огромной переписке Петра I и его сотрудников за первое десятилетие XVIII века. Такие материалы в архивах не обнаружены. Следовательно, можно утверждать, что, создавая подчиненный ему высший орган государственной власти - Сенат, - Петр I не брал за образец какой-либо из западноевропейских сенатов. Но он усвоил идею о необходимости для России централизованного, гибкого аппарата власти по образцу передовых европейских государств.

Сенат состоял из девяти человек, сенаторы назначались из представителей крупного дворянства. Они должны были возглавлять центральный аппарат власти, помогать царю управлять государством. Внутренняя и внешняя обстановка: народные волнения и восстания, прекращающиеся войны, напряженное финансовое и экономическое положение, а особенно разрушение старого центрального приказного аппарата губернской реформой 1708 - 1710 годов - все это в совокупности настойчиво требовало создания нового центрального аппарата государственной власти, для выполнения тех задач, которые стояли перед господствующим классом помещиков - крепостников и купцов.

Первоначально петровский Сенат по своей структуре и функциям во многом был похож на старые московские приказы и не имел никакого сходства с западноевропейскими учреждениями. Но с первого же дня своего существования он был бюрократическим учреждением, высшим центральным аппаратом государственной власти.

Учреждением Сената и рядом указов Петр I добивался такой организации центрального государственного аппарата, которая могла бы устранить исторически сложившуюся бесконтрольность местных и центральных учреждений. Эта бесконтрольность приводила к тому, что воеводы и приказные чиновники могли грабить не только население, но и государственную казну, нанося ущерб общегосударственным интересам.

В буржуазной исторической и историко-юридической литературе существовало довольно распространенное мнение о том, что Сенат в первый период его организации был временной комиссией, а не постоянным органом власти. Обычно ссылаются на указы от 22 февраля и 2 марта 1711 года, в которых говорится, что Сенат создан "для отлучек наших". Буржуазные историки и юристы толковали формально эти указы, что приводило их к ошибочному выводу. На самом деле Сенат с первого дня его организации являлся постоянным учреждением, которое постепенно совершенствовалось. В письмах и указах Петра Сенату и своим ближайшим сотрудникам нет ни малейшего намека на временный характер этого учреждения. Когда Петр I бывал в столице, то Сенат не прекращал своей деятельности.

Мысль о Сенате, как о высшем центральном государственном учреждении, высказанная в указе об учреждении Сената от 22 февраля 1711 года, в четкой и категорической форме подтверждена Петром I в его письме из Горок от 11 марта 1711 года А. Д. Меншикову, который в то время находился в Риге, командуя армией на захваченной у шведов территории. В этом письме Петр I - сообщал о принятых им мерах для пополнения армии рядовым и командным составом: "...для дополнения беглых я на крепко Правительствующему Сенату наказал, чтоб несколько тысяч в Москве имели в готовности, и уже собрано не мало, и надеюсь, что то исправлено будет" 1 Далее в этом письме давались указания что формировании войск, расположенных в западных гарнизонах, и артиллерии. В конце письма Петр подчеркивал: "Еще - ж об"являю уже вы известны, что мы определили Сенат Правительствующий, которому всю, полную мочь дали, того ради извольте о всех требованиях писать к вам, а к нам только о том ведение давать, дабы время не терять" 2

Из этого письма Петра Меншикову очевидно, что Сенат являлся помощником царя, высшим органом власти во всей системе государственного аппарата, а не временной комиссией на время отлучек царя из столицы.

Реформы 1708 - 1710 годов и образование Сената в 1711 году означали огромный шаг вперед в деле централизации и упорядочения государственного аппарата. Наряду со старыми, разрозненными и потерявшими свое значение приказами создавались новые -учреждения, более гибкие и централизованные.

Создалась такая структура государственного аппарата: Сенат - высшее административное, судебное и контролирующее учреждение; обломки старых приказов, которые или слились с аппаратом, губернских канцелярий или стали в зависимое от губернаторов положение (некоторые приказы формально сохранили свою самостоятельность, но были лишены многих функций, свойственных центральному аппарату); губернские центры во главе с губеренаторами, к которым были приписаны города и уезды.

1 И. И. Голиков "Деяния Петра Великого" Т. IV, стр. 523. М. 1838. 2-е изд.

2 Там же, стр. 524.

Таким образом создавался диференцированный бюрократический аппарат, лучше чем старые приказы приспособленный для того, чтобы выколачивать из населения различные государственные повинности и подавлять растущее сопротивление народных масс. Этот аппарат обеспечивал Петру I приведение активной внешней политики и ликвидацию экономической и культурной отсталости России.

Изучая деятельность Сената и его роль в создании и укреплении централизованного бюрократического аппарата государственной власти помещиков-крепостников и торговцев, необходимо прежде всего выяснить классовый состав Сената в его первоначальном виде и проследить происшедшие в нем последующие изменения, вплоть до образования коллегий.

Нам известно из указа об образовании Сената от 22 февраля 1711 года, что состав Сената был определен в девять человек. Из них двое входили в состав Ближней канцелярии: Стрешнев, начальник разряда, и граф Мусин-Пушкин, начальник монастырского приказа. Остальные семь человек были преимущественно из крупных военных и гражданских чиновников: князь Голицын, архангельский губернатор, впоследствии один из представителей консервативной оппозиции, сторонник царевича Алексея Петровича; князь Волконский, обер - комендант Ярославской провинции; Самарин, кригс - цальмейстер, с 1708 года начальник мундирной канцелярии, привлекался по делу царевича Алексея; Апухтин, генерал-квартирмейстер; Племянников, управляющий казенными парусными заводами; князь М. В. Долгорукий, неграмотный, за которого приговоры Сената подписывал Племянников; Мельницкий, стольник. Обер-секретарь Сената - Щукин, который до образования Сената был прибыльщиком и президентом ижерских канцелярий.

В состав Сената до образования коллегий не входили верховные господа, или "принципалы", как их называл Сенат в своих приговорах: князь Ментиков, адмирал Апраксин, генерал-фельдмаршал Шереметев, канцлер Головкин, подканцлер Шафиров, начальник Ближней канцелярии Зотов. Но отсутствие этих, наиболее влиятельных, ближайших сотрудников Петра в Сенате не умаляло его значения как высшего правительственного учреждения в стране и не ставило его во второстепенное положение в системе государственных учреждений. Принадлежность сенаторов к крупным помещикам-крепостникам несомненна. Большинство из них до образования Сената занимало высокое положение в государственном аппарате: Стрешнев и Мусин-Пушкин, были членами Боярской думы и "Министерской консилии" в Ближней канцелярии и т. д. Совершенно очевидна ошибочность утверждения М. Н. Покровского, будто состав Сената был собранием чиновников, назначенных Петром I "без всякого внимания к их происхождению и социальному положению..." 1 .

Сенат по своему составу коренным образом отличался от старой Боярской думы и Ближней канцелярии. Сенаторы были подобраны Петром I из дворянской знати, но по их личным заслугам и способностям, а не по родовитости и должностному положению, как это было раньше с составом Боярской думы и Ближней канцелярии. Местничеству был нанесен последний, сокрушительный удар.

Первоначальный состав Сената 1711 года не был устойчивым. В нем уже в 1712 году начали происходить перемены. В 1712 году из Сената ушел по старости сенатор Мельницкий. В 1713 году сенатор князь Голицын был назначен на должность рижского губернатора. С конца апреля 1713 года он не присутствовал на заседаниях Сената, хотя указа об освобождении его от сенаторских обязанностей не было.

В 1714 году на сенатских приговорах больше не встречается подписи Племянникова.

В связи с обнаружившимися злоупотреблениями и казнокрадством в приказах и канцелярии Интерманландской губернии было арестовано и привлечено к ответственности несколько человек, в числе их сенаторы Апухтин, который управлял купеческой палатой и денежными дворами, и Волконский, управлявший Тульским оружейным заводом. Следствием было установлено, что они не только совершали злоупотребления в деле управления порученными им казенными предприятиями, по и злоупотребляли властью как сенаторы, используя в личных интересах свое положение: под чужими именами подряжались "на торту в Сенате на поставку провианта по дорогой цене" и т. д. В 1714 году они были отстранены от занимаемых должностей, а в начале 1715 года осуждены, подвергнуты публичному наказанию и высланы.

Сенатор Самарин, привлеченный по делу царевича Алексея, по именному указу Петра I от 6 февраля 1718 года был взят за "караул" к князю Меншикову; его дом и вся переписка были опечатаны.

1 М. Н. Покровский "Русская история с древнейших времен". Т. II, стр. 314. М. 1933.

Письмо Петра I Сенату от 19 мая 1711 года. Последние 9 строк написаны собственноручно Петром I.

Вскоре после ареста Самарина был в связи с делом царевича Алексея арестован Апраксин, который был назначен сенатором по именному указу от 9 июня 1715 года. Но так как в ходе следствия преступная связь сенаторов Самарина и Апраксина с царевичем Алексеем не была установлена, Петр I в своем письме от 7 марта 1718 года об"явил Сенату, что "Петр Матвеевич Апраксин и Михаила Самарин по делам своим (для чего они взяты были к Москве) очистились и для того оные ныне отпущены в Питербурх по прежнему к делам; и для того ныне Михаила Самарину дом велите роспечатать и людей ево велите освободить. А какой был на них извет и чем они оправдались, тому прилагается при сем копия" 1

После освобождения их из-под ареста Самарин и Апраксина некоторое время заседали в Сенате (первый - до 1718 года, вторая - до 1719 года). Сенатор Стрешнев умер в 1718 году. Князь Долгорукий в том же году был отстранен от должности как сторонник царевича Алексея.

Таким образом, до указа от 8 декабря 1718 года "О должности Сената" в составе этого учреждения произошли большие изменения. Из девяти сенаторов, назначенных указом от 22 февраля 1711 года, выбыло восемь человек. Из первоначального состава Сената к моменту образования коллегий остался только Мусин-Пушкин. До 1719 года в Сенат были введены Я. Ф. Долгорукий и Апраксин.

Рассматривая причины огромной убыли сенаторов, нельзя не заметить, что из одиннадцати сенаторов, назначенных между 1711 и 1718 годами, четверо были отстранены ввиду политической неблагонадежности и недобросовестности. Хотя Сенат, как высшее государственное учреждение, бесспорно, был организованнее и работоспособнее чем старая Боярская дума или сменившая ее "Консиляя", он в своем первоначальном составе не соответствовал полностью тем задачам, которые перед ним ставил Петр I. Поэтому не случайно в указе от 8 декабря 1718 года говорится не только об изменении структуры Сената, но и о коренных; переменах в его составе. "Сенату надлежит состоять из президентов коллегий, кроме них никакой названной персоне, не входить в настоящее время, когда советы отправляются" 2 , - писал Петр.

По указу "О должности Сената" в него вошли из его старого состава как президенты коллегий лишь Я. Ф. Долгорукий и Мусин-Пушкин.

С начала организации Сената все сенаторы были уравнены в своих правах. В указе Петра говорилось: "...голоса иметь равные и у всяких указов подписывать всем своими руками, что хотя один не подпишет и засвидетельствует неправо тому быть приговору, то и прочие недействительны суть; одинакож надлежит тому, кто оспорит, т. е. протестацию дать за своею рукою на письме... сенаторам места иметь по списку, кто после кого написан..." 3 .

Указ от 2 марта 1711 года совершенно не допускал в Сенате местничества, которое было обычным явлением в старой Боярской думе. Для решения дел в Сената было обязательно единогласие. Сенаторы, которые были несогласны с решением большинства, подавали письменные "протестации". В случае несогласия хотя бы одного сенатора дело должно было переноситься на новое рассмотрение Сената (разумеется, в его старом составе). Если и при вторичном рассмотрении дела не удавалось добиться единогласного решения, спорный вопрос поступал на окончательное разрешение к царю.

Петр I требовал от Сената быстроты, гибкости, самостоятельности и четкости в работе.

1 "Сборник Русского исторического общества". Т. II, стр. 369. СПБ. 1873.

2 "ПСЗ". Т. V, N 3264.

3 "ПСЗ". Т. IV, N 2331.

стр. 44

Порядок решения дел в Сенате не отвечал этим требованиям. Заметив этот существенный недостаток, Петр указом от 4 апреля 1714 года установил, что дела в Сенате должны решаться большинством голосов.

В порядке работы Сената были некоторые черты сходства с порядком работы старой Боярской думы и "Консилии" министров в Ближней канцелярии: не были установлены точные сроки заседаний, которые созывались по мере накопления дел в канцелярии Сената; не было обеспечено постоянное присутствие кого-либо из сенаторов в канцелярии Сената для текущей работы, которой руководил обер-секретарь Щукин.

Этот недостаток был скоро замечен Петром, и 16 апреля 1714 года последовал именной указ, устанавливавший более четкий порядок работы канцелярии Сената. Каждому сенатору вменялось в обязанность активно участвовать в текущей работе Сената. Были установлены ежедневные дежурства сенаторов в канцелярии. Дежурные сенаторы должны были просматривать дела, подготовлять вопросы к очередным заседаниям Сената, созывать сенаторов на эти заседания, посылать "подтвердительные указы" соответствующим лицам и учреждениям о своевременном и точном выполнении ими именных указов и сенаторских приговоров. От каждого сенатора требовалось, чтобы он вел журнал, где он должен был записывать, что им сделано во время дежурства. Таким образом, на сенаторов возлагались определенные обязанности по руководству текущей работой Сената, и выполнение этих обязанностей контролировалось.

Однако установленный порядок работы сенаторов в канцелярии Сената соблюдался ими плохо. Вследствие этого 20 января 1716 года последовал именной указ, который требовал от каждого сенатора, чтобы он во время своего месячного дежурства не только каждый день заходил в Сенат для соблюдения порядка, установленного указом от 16 апреля 1714 года, но выполнял работу, возложенную на дежурного сенатора, не считаясь со временем.: "...все дни сидеть не только, что с утра до обеда, но и после обеда, если дело случится..." 1 . Это означало, что сенаторы должны не формально отбывать свое месячное дежурство, а руководить текущей работой канцелярии Сената, контролировать исполнение его решений и быстро решать те вопросы, которые не требуют участия всех сенаторов. Этим же указом устанавливалось календарное расписание заседаний Сената. Заседания должны были происходить три раза в неделю: по понедельникам, средам и пятницам.

За неявку на заседания без уважительных причин, засвидетельствованных сенаторами, налагался штраф в 50 рублей за каждый пропущенный день.

В делах Сената за 1718 год имеются указания, что количество заседаний Сената в неделю иногда не ограничивалось тремя днями и доходило до четырех и даже пяти дней в неделю. Заседания происходили в разных местах: "...в понедельник в городе, вторник - майорские дела, среду - коллегии, четверг в адмиралтействе, пятницу - в сенате" 2 Заседания Сената, начинались с 5 часов утра. "Майорские и коллегийные дела в казенном дому и чтоб в пятом часу по утру везде начинать" 3 . В определенные дни на заседаниях Сената слушались дела только одного ведомства.

Привилегии сенаторов по сравнению с другими должностными лицами заключались в том, что сенаторы в случае привлечения их к уголовной ответственности подлежали высшему суду Сената, минуя низшие и средние судебные инстанции, причем приговор Сената по их делам получал законную силу лишь после его утверждения царем. Других привилегий у сенаторов не было. Гражданские дела сенаторов шли обычным порядком через соответствующие судебные и административные инстанции.

Правом доносить на сенаторов и требовать суда над ними пользовался из всех фискалов 4 только обер-фискал. В указе о должности обер-фискала от 5 марта 1711 года говорится, что низшие фискалы пользуются такими же правами, как и обер-фискал, "...кроме того, как вышняго судью (сенатора. - Г. А.) или генерального штаба на суд без обер-фискала позвать не могут" 5 .

1 "ПСЗ". Т. V, N 2892

2 Государственный архив феодально-крепостнической эпохи (ГАФКЭ). "Доклады и приговоры Сената". Кн. 42- я, л. 412.

3 Там же.

4 Фискалы - должностные лица, в обязанности которых входил тайный надзор за действиями государственных учреждений и чиновников и за поведением жителей. Обер-фискал - высшее должностное лицо, контролировавшее деятельность фискалов и пользовавшееся правом тайного надзора за действиями высокопоставленных лиц.

5 "ПСЗ". Т. IV, N 2331.

стр. 45

А так как далеко не все сенаторы отличались безукоризненной честностью, то отношение Сената к доносам обер-фискала о злоупотреблениях сенаторов было не только недоброжелательное, но и враждебное.

Фискал Нестеров в 1713 году доносил Петру I, что сенаторы злоупотребляют своим положением в корыстных целях: "...некоторые из них не только по данным им пунктам за другими не смотрят, но и сами вступили в сущее похищение казны вашей под чужими именами, чего явно и отречься не могут; какой же от них может быть суд правый и оборона интересов ваших?"

Получив это письмо и другие доносы о нерадивом и неревностном исполнении своих обязанностей сенаторами, Петр писал 12 июня 1713 года: "Господа Сенат! По неже уведомленны мы, что вы по доносам фискальским ни единого главного дела не вершили, но все проманиваете время до времени, забывая бога и души свои, того ради сие последнее о сем пишу к вам, ежели пяти, или шти дел главных, буде более не успеете о которых вам будут фискалы доносить, до ноября первого числа не вершите и преступником [которые мя своих польз интерес государственной портят], на учините смертную казнь, не щадя никово в том, и ежели инако в том поступите, то вам сие будет" 1

Но эти угрозы Петра не могли искоренить злоупотреблений сенаторов. Волокита в решении дел по доносам фискалов продолжалась попрежнему. Поэтому по распоряжению Петра дела о злоупотреблениях отдельных сенаторов были из"яты из ведения Сената и переданы особым судам, составленным из сенаторов и офицеров гвардии или только из гвардейских офицеров.

Эти чрезвычайные суды назначались именными указами. Так например для расследования по фискальским доношениям на сенатора Апраксина была создана чрезвычайная следственная тройка, в которую входили офицер гвардии: майор Салтыков, капитан Панин, капитан-поручик Голенищев-Кутузов. Апраксин обвинялся в следующих преступлениях: в "неявленной покупке в г. Пскове льну, в заморский отпуск и в утайке пошлин"; в переводе с Караваевым из Архангельской губернии в Казанскую крестьян "не малого числа и неплатеже с оных крестьян всяких государственных податей"; в снижении податных платежей без приговора на то сенаторов "по дружбе тайному советнику Долгорукову с юрковских его волостей складных доходов не малого числа" 2 и т. д.

По фискальским донесениям о злоупотреблениях сенатора Я. Ф. Долгорукого по распоряжению Петра I была создана следственная комиссия из офицеров гвардии под председательством лейб- гвардии майора Дмитриева-Мамонова в составе капитана Лихарева и поручика Бахметьева. Сенатор Я. Ф. Долгорукий обвинялся в следующих преступлениях: в отдаче трех подрядов на поставку сукна "иноземцам и приеме от них худых сукон"; в даче от своего имени для Сибирского торта "казенных пятьдесят тысяч рублей" 3 ; во взятках с подрядчиков иноземцев; в укрывательстве от службы офицеров, и т. д. Эта комиссия следствия не закончила и по распоряжению Петра I передала его новой комиссии, под председательством обер-секретаря Сената Щукина, к которому сенатским приговором от 21 января были прикомандированы в качестве асессоров офицеры гвардии Семеновского полка: подпоручик и прапорщик. В эту комиссию сенатским приговором от 3 января 1718 года был назначен дьяк Филипп Ключарев. Щукин был назначен во главе этой следственной комиссии но как представитель Сената, а как доверенное лицо Петра I.

Сенаторов допрашивали не в помещении следственной комиссии, а в канцелярии Сената, куда приезжала следственная комиссия в полном составе. Такой порядок допроса сенаторов был их привилегией как особо важных должностных лиц. Если сенатор обвинялся в тяжелом преступлении, то Петр I лично назначал особый состав суда из сенаторов, генералитета и офицеров гвардии, который назывался "Высшим судом". На следствии по таким делам присутствовал сам царь, и приговор "Высшего суда" получал окончательную силу и приводился в исполнение только после его утверждения Петром.

Кроме привилегий, которыми пользовались сенаторы в случае их привлечения к уголовной ответственности", других юридических преимуществ у сенаторов формально не были. Но сенаторы сами создавали себе незаконные привилегии, используя свое высокое положение для личных целей. У сенаторов были слабо развиты чувства ответственности и государственного долга несмотря на настойчивые попытки Петра I привить им, как высшим государственным чиновникам, эти качества. Среди них были еще достаточно сильны традиции безответственности и бесконтрольности, столь характерные для старого приказного аппарата.

1 "Сборник Русского исторического общества" Т XI. СПБ. 1873.

2 ГАФКЭ "Доклады и приговоры Сената". Кн. 51-я, л. 42.

3 Там же.

стр. 46

Взяточничество, казнокрадство и служебные преступления были обычным явлением для государственного аппарата петровской эпохи. Сенаторы в этом отношении не отличались от других чиновников.

При Сенате Петр I создал институт губернских комиссаров, для того чтобы удовлетворить насущную потребность вновь образованных губернских учреждений в руководстве. Еще предшественница Сената - Ближняя канцелярия остро нуждалась в регулярном получении сведений от губерний но различным вопросам государственного управления.

В именном указе от 22 февраля 1711 года об организации Сената очень четко, коротко и ясно говорится о губернских комиссарах при Сенате и их назначении: "...также со всех губерний в вышеописанном "суду-Сенате" для опроса и принимания указов быть по два комиссара с губернии." 1 Фактически права, обязанности и компетенция губернских комиссаров были значительно шире, чем это было определено указом от 22 февраля 1711 года. Это понятно, если иметь в виду, что все административные реформы Петра I до образования коллегий проводились без определенного плана.

Чтобы разобраться в правах и обязанностях губернских комиссаров и понять их назначение в системе петровской администрации, необходимо изучить их практическую работу и отношение к Сенату и губернаторам.

Для руководства губернскими учреждениями со стороны Сената и для проверки выполнения ими правительственных распоряжений требовалось постоянное представление из губернии различных сведений и отчетности. Но большим препятствием этому служили огромное расстояние, отделявшее столицу от губернских центров, плохое состояние дорог и старые феодальные традиции местной администрации. Петр I прекрасно учитывал эти трудности. В письме к Меншикову от 6 февраля 1711 года он писал о медленном выполнении губернаторами указов: "...до ныне бог ведает в какой печали пребываю, ибо губернаторы зело раку последуют в происхождении своих дел, которым последний срок в четверг на первой неделе, а потом буду не словом, а руками со оными поступать" 2 .

Учреждение губернских комиссаров при Сенате было вызвано потребностью Сената в наиболее быстрой связи с губерниями и в проверке выполнения губернаторами различных распоряжений.

Функции губернских комиссаров были определены в приговоре Сената от 16 марта 1711 года, в котором предписывалось губернским комиссарам быть при Сенате., Губернаторам, не приславшим еще комиссаров, было приказано прислать их немедленно, а явившимся от губернии комиссарам "е. в. г. указ сказать чтоб они для приема указов и для вопроса о нужных тех губернии делах, были всегда безотлучно; грамоты и ведения о всяких губернских делах, для скорой к губернаторам посылки и воспринимания ответов отдавать им с расписками, а им посылать те распоряжения к губернаторам с нарочными и по получении ответа подавать в канцелярию Сената за своими руками" 3 . Ямскому приказу Сенат предписал для обеспечения постоянной связи комиссаров со своими губернаторами давать им почтовые ямские подводы. Сенат стремился обеспечить систематическую связь с губернской администрацией, что усиливало централизацию государственного аппарата.

Несмотря на то что именные и сенатские указы о должности губернских комиссаров при Сенате за время существования этого института не ввели в него других изменений или дополнений, губернские комиссары на практике значительно расширили свою компетенцию. Губернские комиссары давали ответ в Сенате, исполнен тот или другой указ губернатором или нет и почему. Например Сенат спрашивал комиссара Московской губернии, отправлены ли от этой губернии шесть подьячих в Ригу для армии по указу. "...А комиссарам той губернии говорено, что подьячие в Ригу отправлены и доношение о том взнесено будет" 4 . Казанский губернский комиссар Поздняков доносил Сенату, что отправить положенных с его губернии троих подьячих для посылки в Кенигсберг обучаться немецкому языку губернатор не может, а также не может вносить денег на содержание других подьячих, посланных в счет Казанской губернии. Архангельский комиссар доносил, что подьячие от Архангельской губернии для обучения немецкому языку в количестве двух человек, а также положенные для этой цели деньги высланы.

Иногда Сенат по требованиям приказов и канцелярии, минуя губернаторов, обращался к губернским комиссарам с требованием внести причитающиеся от губернии платежи и угрожал строгими наказаниями. Не только Сенат, но и начальники отдельных канцелярий с его разрешения вызывали к себе губернских комиссаров, требовали от них копии бумаг, которые те писали к губернаторам о высылке им денег. ТАК например начальник подрядной канцелярии полковник Кошелев, которому было поручено взыскивать недоимки, несколько раз вызывал к себе губернских комиссаров с бумагами о платежах с губернии в городскую канцелярию. Просмотрев бумаги, он убедился, что комиссары писали по этому вопросу губернаторам "многожды" 1 но наличных денег у них для этих платежей не оказалось.

Нередко губернаторы возлагали на комиссаров поставку фуража и провианта для армии и флота. Губернским комиссарам поручалось заключать договоры с подрядчиками в столице и следить за выполнением этих договоров. Сенат не только требовал от губернских комиссаров отчета о количестве высланных и недосланных из губернии рекрутов, но и поручал им после медицинского осмотра рекрутов, приведенных в Москву и Петербург, помещать больных в лазарет, а годных сопровождать до места их назначения, снабдив деньгами и провиантом. Недоросли с именными списками присылались к комиссару, который их представлял на "смотр" Сенату. Беглых крестьян, сысканных и приведенных в столицу, комиссары были обязаны отсылать в свои губернии, к прежним их владельцам.

Таким образом, функции губернских комиссаров не ограничивались передачей в губернии именных и сенатских указов и отчетом об их выполнении Сенату. Практическая деятельность комиссаров вышла далеко за пределы, очерченные указами. Для выполнения самых разнообразных поручений губернским комиссарам необходимы были помощники и канцелярские сотрудники. Для выполнения этих обязанностей к ним из губерний высылались подьячие, а Сенат назначал им по 10 солдат для посылок. Так вокруг губернских комиссаров создавался небольшой административный аппарат.

Губернские комиссары при Сонате назначались губернаторами и утверждались Сенатом. Они отбирались из царедворцев и армейских офицеров. Таким образом, по своему классовому составу это были помещики-крепостники. Они должны были хорошо знать работу своей губернской администрации и по посланным указам "о губернских всяких ведомостях ответствовать". Назначение на должность губернского комиссара было бессрочным, с годовым окладом жалованья в 120 рублей деньгами и 60 четвертей хлеба.

Ответственность губернских комиссаров при Сенате за невыполнение возложенных на них обязанностей не была регламентирована указами. Но это не значит, что они не отвечали перед Сенатом и были только передаточной инстанцией между ним и губернаторами. На практике они несли ответственность перед Сенатом и за деятельность губернских учреждений. Довольно часто губернских комиссаров наказывали не только за их проступки и неисполнительность; но и за проступки губернаторов.

В 1712 году Сенат отдал распоряжение, чтобы губернские комиссары ежедневно представляли в канцелярию Сената письменные сведения, сколько из их губерний отправлено в полки рекрутов, лошадей и амуниции по указам Сената и сколько непослано. Если же комиссары не явятся "в который день" и не представят требуемых ведомостей, "...на них имать штрафу в казну по рублю за день каждый и о том им приложить руки" 2 . 14 мая 1715 года губернские комиссары были вызваны в канцелярию Сената, где им был об"явлен указ, чтобы они в губерниях со всех подрядных дел начиная с 1711 года сняли копии и выслали их в течение первых чисел июня в подрядную канцелярию. Если эти сведения не будут в срок представлены, то комиссары будут оштрафованы. Штраф был одной из слабых мер наказания. К комиссарам довольно часто применялось более суровое наказание - правеж. 15 мая 1713 года Аптекарский приказ донес Сенату о том, что ему за прошлые годы, начиная с 1710 до первой четверти 1713 года, не внесено со всех восьми губерний 126 944 рубля. На этом "доношении" была сделана пометка сенатского дьяка Окунькова: "...для правежу денег отослать, тех губерний комиссаров". В декабре 1713 года по "доношению" Посольского приказа о неплатеже ему положенных денег за текущий год Сенат отдал приказание "тех губерний комиссаров бить на правеже до тех пор, пока ему не будут сполна деньги высланы".

Для того чтобы обеспечить успех во внешней и внутренней политике, необходимо было укрепить государственный аппарат, который бы помог Петру I одерживать военные победы, подавлять народные волнения и восстания и охранять интересы помещиков-крепостников и купцов.

После образования Сената при его непосредственном участии проводились дальнейшие реформы, в том числе и административные, но уже более систематично, по заранее намеченному плану. С помощью Сената укреплялись позиции военно-бюрократической империи Петра I, проводилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата во всех его звеньях.

Преобразования Петра не изменили классовой сущности государственного аппарата. Ленин указывает, что различные формы правления являются лишь разными формами классовой борьбы, причем каждая из этих форм "...проходит через различные этапы развития ее классового содержания, а с другой стороны, переход от одной формы к другой нисколько не устраняет (сам по себе) господства прежних эксплуататорских классов при иной оболочке. Например, русское самодержавие XVII века - с боярской Думой и боярской аристократией - не похоже на самодержавие XVIII века с его бюрократией, служилыми сословиями..." 2 .

Искать материалы публикатора в системах: Либмонстр (весь мир) . Google . Yandex

Высший орган управления в Российской империи, совмещавший в себе три властных аспекта: законотворчество, исполнительную и судебную функции. Таково общее определение Правительствующего сената.

Несмотря на широкий спектр полномочий, эта инстанция находилась в полном подчинении императора, назначалась им, контролировалась и была перед ним ответственна.

На протяжении веков функции ее менялись в соответствии с указаниями царствующих особ. Об учреждении Правительствующего сената, его работе и трансформации и будет рассказано сегодня.

Этапы развития. При Петре Великом

Создатель Правительствующего сената - Петр I. По причине своих постоянных разъездов, которых требовала кипучая деятельность царя-реформатора, он был вынужден таким образом наладить работу государственной машины, чтобы она функционировала и в периоды его долгого отсутствия.

Эта причина и явилась стимулом к появлению Правительствующего сената. Дата его образования - 19.02.1711 г. Разделения властей на тот момент не существовало, так как речь идет об абсолютной монархии, поэтому и орган, заменяющий царя, находящегося в отъезде, был «един в трех лицах». Он объединял сразу три ветви власти: писал законы, следил за их исполнением и карал.

После Петра I

После смерти Петра Великого, в период с 1726 по 1730 год, Сенат стал называться Высоким и потерял большую долю имевшихся у него полномочий. Его деятельность в основном распространялась на финансовую и административную сферы.

При царствовании Екатерины II Сенат был поделен на департаменты и лишился законодательных полномочий.

C началом XIX века к функциям этого органа относился надзор за работой различных государственных учреждений. А начиная с 1864 года прибавляется еще один аспект его деятельности - он становится высшей кассационной инстанцией. Некоторые из департаментов Правительствующего сената занимались осуществлением регистрации торговых сделок.

Роспуск этой инстанции произошел 22.11.1917 г., после Октябрьской революции. Однако в ходе событий, произошедших в период Гражданской войны, в южных и восточных районах России его деятельность была возобновлена. Но период работы был недолгим и закончился, когда адмирал Колчак был взят в плен. Место, где заседал Сенат, менялось несколько раз, но основными пунктами его дислокации были Петербург и Москва.

Учреждение Правительствующего сената

Как уже было отмечено, этот орган - детище Петра I. Царь вовсе не горел желанием просто так делиться властью с кем бы то ни было. Создание Правительствующего сената явилось вынужденной мерой. Те грандиозные задачи, которые были поставлены перед страной, требовали совершенствования государственного аппарата.

Но, в отличие от других стран, например таких как Швеция или Польша, Сенат отнюдь не являлся органом, в какой-либо мере ограничивающим самодержавие.

• Во-первых, это учреждение не было выборным, его членов назначал сам царь. И это были ближайшие сподвижники, облеченные личным доверием государя. Среди них такие имена, как П. Голицын, М. Долгоруков, Г. Волконский и другие именитые вельможи.
• Во-вторых, Сенат не представлял собой оппозиционную структуру. Он был в полном подчинении у царской особы и контролировался ею. А также нес ответственность перед монархом. Сенат как бы представлял собой «второе я» государя, а отнюдь не защищал интересы аристократической верхушки. И ему должны были подчиняться, как самому царю. Так, в одном из распоряжений Петр предупреждал, что тот, кто посмеет ослушаться указов Правительствующего сената, будет подвержен жестокому наказанию или даже смерти - «смотря по вине».
• В-третьих, функции этого органа на первом этапе не были четко определены. Поле его деятельности было подвержено постоянным изменениям, в зависимости от той или иной ситуации. И делал он то, что сочтет целесообразным его величество император. В своем указе Петр определяет, что по его убытии Сенат должен: судить нелицемерно, не делать напрасных расходов, стараться отдать соль на откуп, увеличить китайскую и персидскую торговлю, приласкать армян и учредить фискальный орган. То есть перечня обязанностей у сенаторов не было, они лишь получали от царя инструкции.

Тайная слежка

Образование новой управленческой структуры диктовало необходимость создания новых должностей. В марте 1711 года учреждается новая должность - фискал. В его обязанности входило:

• «Тайно надсматривать» над всеми делами.
• Узнавать о различных преступлениях.
• Обличать на суде взятки, казнокрадство и другие «безгласные дела».

А также была учреждена должность обер-фискала, состоящего при Сенате. Позже она стала звучать как генерал-фискал. У него имелось четыре помощника. В каждой из губерний был провинциал-фискал, к которому были приставлены три помощника. А в каждом городе, в зависимости от его величины - один-два фискала городовых.

Существование таких тайных доносчиков на государственной службе не прошло без ряда злоупотреблений и сведения счетов. Тем более что вплоть до 1714 года даже за ложный донос никаких санкций не предусматривалось. С другой стороны, в определенном положительном влиянии на наведение порядка в учреждениях местного уровня институту фискалов отказать нельзя.

Система прокурорского надзора

Первоначально главой Правительствующего сената был обер-секретарь. Его Петр I был вынужден назначить из-за раздоров, постоянно наблюдавшихся на заседаниях. В 1720 году им стал А. Щукин, который оказался непригодным для исполнения обязанностей такого рода. После того как Щукин скончался в 1721 году, за порядком на заседаниях было поручено следить гвардейским штаб-офицерам, которые сменялись каждый месяц.

В 1722 году на смену офицерам приходит прокуратура, которая не только наблюдала за Сенатом, но и являлась системой надзора за другими учреждениями - в центре и на местах - осуществлявшими административные и судебные функции.

Во главе этой системы находился генерал-прокурор. Он был одновременно начальником канцелярии Сената и надзирал за этим органом. И не только в аспекте, касающемся порядка на заседаниях, но и с точки зрения законности его решений.

У генерал-прокурора был помощник - обер-прокурор. Учреждение должности генерал-прокурора сыграло двоякую роль в развитии Сената. С одной стороны, надзор с его стороны способствовал наведению порядка в производстве дел. А с другой - независимость этого органа сильно уменьшилась.

Связь с местным управлением

Огромная территория России всегда нуждалась в разветвленной и эффективной управленческой системе. Петр I тоже уделял особое внимание этому вопросу. Именно при нем произошло деление государства на губернии, а также постепенная замена устаревших органов управления - приказов - на коллегии.

Сигналом к их формированию послужило учреждение Сената. Все президенты вновь созданных коллегий стали его членами. Таким образом просматривалась непосредственная связь сената с регионами.

Метаморфозы

После смерти Петра Великого функции Правительствующего сената подверглись серьезным изменениям в сторону их урезания. При Екатерине I и Петре II был сформирован, по сути, альтернативный орган - Верховный тайный совет. Его членами стали фавориты императрицы.

Этот совет шаг за шагом перетягивал одеяло на себя, перенимая сенатские полномочия. С течением времени Сенат почти полностью утратил свои права и занимался разбором мелких дел. Однако при Анне Иоанновне тайный совет был ею упразднен, а Сенат восстановлен в его прежнем статусе.

Но при правлении императрицы Анны возникает еще одно учреждение - Кабинет, который становится своеобразной прокладкой между Сенатом и монархом. Со временем это негативным образом отразилось на работе Сената. После упразднения Кабинета Елизаветой Петровной последний вернул себе статус кво по ее указу.

Реформирование при Екатерине II

Придя к власти, Екатерина II решила провести реформу Правительствующего сената. Она разделила этот орган на 6 департаментов. За каждым из них была закреплена та или иная сфера государственной деятельности. Это позволило императрице сделать более четким понимание полномочий Сената. Сферы деятельности между департаментами распределялись следующим образом.

• 1-й департамент - внутренняя политика.
• 2-й - судебная деятельность.
• 3-й - надзор за губерниями с особым статусом - Лифляндией, Эстляндией, Малороссией, Нарвой и Выборгом.
• 4-й - решение военных и морских вопросов.
• 5-й - административные дела.
• 6-й - ведение судебных дел.

При этом первые 4 департамента работали в Санкт-Петербурге, а два последних - в Москве.

Кроме этого, было расширено влияние на каждый из департаментов генерал-прокурора. В короткий период правления Павла I Сенат вновь лишился широкого круга своих полномочий.

При Александре I

В том виде, в каком Сенат существовал перед его упразднением, он был создан императором Александром I. Ему досталось государство с устаревшим управленческим аппаратом, который он и взялся переделывать.

Понимая ту важную роль, которую сыграл Правительствующий сенат, молодой царь отдавал себе отчет в том, что по прошествии времени его значимость резко снизилась. Вскоре после восшествия на трон Александр своим указом обязал сенаторов представить ему для рассмотрения проекты, касающиеся проведения реформы этого учреждения.

Работа по обсуждению пакета необходимых улучшений в работе велась на протяжении нескольких месяцев. В ней принимали живое участие члены вновь созданного Негласного комитета - неофициального органа с совещательными функциями. В него входили сторонники Александра I в его начинаниях либерального характера: Строганов П. А., Кочубей В. П., Чарторыйский А. Е., Новосильцев Н. Н. В результате были проведены преобразования, о которых сказано ниже.

Регламент работы

Как и при Петре I, сенаторов назначал сам император. Претендовать на членство в этом органе могли исключительно чиновники, принадлежавшие к первым трем классам. В определенных случаях сенаторскую должность можно было совмещать с какой-то другой. В частности, это касалось военных.

Конкретные решения по тому или другому вопросу должны были приниматься в стенах того департамента, который был уполномочен на их решение. Но периодически проводились и общие мероприятия, предполагающие присутствие всех без исключения членов Сената. Указы, принятые этим органом, могли быть отменены только императором.

Новые функции

В 1810 году Александром I было принято решение о создании Государственного совета - высшего законодательного органа. Тем самым эта часть функций Правительственного сената упразднялась.

Но за ним оставлялась прерогатива законотворчества. Проекты законов могли представляться им для рассмотрения министром юстиции. Начиная с XIX века он одновременно являлся и генерал-прокурором.

В этот же период коллегии были заменены министерствами. Хотя на первых порах имела место путаница между Сенатом и вновь созданными исполнительными органами. Привести все в соответствие удалось лишь к 1825 году - к концу правления Александра.

Одной из основных функций сената была финансовая. Департаменты были обязаны контролировать исполнение бюджета и сообщать высшей власти о выявленных недоимках.

Еще одним важным направлением работы было решение межведомственных имущественных споров. А также Сенат занимался регулированием торговли, назначением мировых судей и ведением имперского гербовника. Как уже было сказано выше, этот орган прекратил свое существование после революционных событий в конце 1917 года.

Указом 22 февраля 1711 г. Об учреждении Правительствующего Сената. Именной указ. 22 февраля 1711 г.// Законодательство Петра I. М, 1997. С. 72 был учрежден новый государственный орган - Правительствующий сенат. Все его члены были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). В состав Сената входили крупнейшие деятели того времени. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом. Указом от 27 апреля 1722г. “О должности Сената” Должность Сената. Именной указ. 27 апреля 1722 г.// Законодательство Петра I. М, 1997. С. 77 Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Коллегии ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих делах.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил Сенатский приговор (4.09.1713г.), в которую входило: рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения.

Сенатская контора в Москве учреждена 12 января 1722г. для управления и исполнения указов. В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии. Сенат имел вспомогательные органы, в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. В 1720 г. при Сенате была учреждена должность ради “приема челобитен” О генерал-рекетмейстере. Указ из Сената. 22 февраля 1722 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 86, получившая название рекетмейстера, в обязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела, если были жалобы на “неправосудие” коллегий, то рассмотрев дело он докладывал его Сенату.

В 1722 г. последовало назначение на должность герольд-мейстера, в обязанности которого входило составление списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.

16 марта 1711г., в связи с перераспределением компетенции органов государственного управления (после губернской реформы), Сенат ввел должность губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями.

Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

Учреждение института фискалов и прокуратуры в системе органов государственной власти в I четверти XVIII в. было одним из явлений связанных с развитием абсолютизма. Указами от 2 и 5 марта 1711г. предполагалось “учинить фискалов во всяких делах” О фискалах. Именной указ Сенату. 2 марта 1711г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 131. Фискалитет создавался как особая отрасль сенатского управления. Глава фискалов (обер-фискал) состоял при Сенате, который “ведал фискалов”. Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что “ко вреду государственному интересу быть может” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 131; докладывать “о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 132, “не вкрадываются ли в государство шпионы” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 132, а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции - “взыскание всех безгласных дел” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 132. Сеть фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714г. предписывалось в каждой губернии “быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 131. Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год “учинял” контроль над ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: “быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...”. А указом от 18 января 1722г. Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальских людей. Именной указ. 18 января 1722 г.// Законодательство Петра I. М, 1997. С. 133 учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 января 1722г. “О должности генерал-прокурора” Должность генерал-прокурора. Именной указ. 27 января 1722 г.// Законодательство Петра I. М, 1997. С. 133 устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля над фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

В начале правления Петра верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда по-прежнему оставалась Боярская дума. Но после создания в октябре 1704 г. Кабинета его величества роль Боярской думы значительно снизилась - перестают созываться ее заседания. Еще в 1699г. из состава Боярской думы была выделена Ближняя канцелярия, переименованная в 1708г. в Консилию министров, которая постепенно почти полностью заменила Боярскую думу.

Во время Северной войны, требовавшей частых отъездов царя, Петр Великий решается создавать новой высший орган для управления государством во время его отлучек. Отправляясь в Прутский поход в феврале 1711 года, Петр 1 обнародовал указ: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат, для управления...», в этот же день был объявлен манифест о начале войны с Турцией.

Первоначально Сенат был учрежден временно, но вскоре превратился в постоянно действующий государственный орган. 2 марта этого же года всем «местам и лицам» было приказано повиноваться Сенату, как самому государю. Тогда же Сенат получил и первую должностную инструкцию, из которой видно, что Петр 1 наделял новый орган широкими полномочиями. В этом Указе говорится и о «суд нелицемерном», и о «расходах во всем Государстве», и о собрании дворян в войско, о деньгах, векселях и товарах, о соли и других хозяйственных делах. Круг ведомства Сената быстро расширялся, отчасти по прямым указаниям государя, отчасти по его собственной инициативе. В его руках сосредоточилось все управление, верховный надзор за правосудием, высшая распорядительная и законодательная власть.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Поначалу он состоял из девяти сенаторов, обладавших равными голосами: князья П.А. Голицын, М.В. Долгорукий, Г.И. Волконский, граф И.А. Мусин-Пушкин, Т.Н. Стрешнев, Г.А. Племянников. М.В. Самарин, В.Г. Апухтин, Н.П. Мельницкий. Они заседали в одном общем присутствии и решали все дела вместе. При нем для делопроизводства состояла канцелярия под управлением обер-секретаря, который вероятно был начальником всего письмоводства.

Первоначально Сенат имел непосредственное отношение к центральному и местному управлению, между ним и губерниями не было каких-либо связующих инстанций. Все документы из губерний поступали прямо в Сенат по губернскому и секретному столу. При Сенате для правильных взаимоотношений стояли особые комиссары из губерний (по 2 из каждой).

По указу «Об учреждении Правительствующего Сената» устанавливалось также «вместо приказа Розряднаго быть столу розрядному при вышеописанном Сенате». Сенат унаследовал много прав от разряда, который ведал служилыми людьми разных чинов и сосредотачивал все правительственные распоряжения по служебной части. После уничтожения разрядного приказа Сенат стал средоточием таких распоряжений, к нему перешла и специальная задача «писать в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неуклонением от службы. В 1721--1722 гг. разрядный стол преобразуется сначала в разборную канцелярию, также состоявшую при Сенате, а 5 февраля 1722 г. назначается при Сенате герольдмейстер, ведавший при посредстве герольдмейстерской конторы служилое сословие.

Через несколько дней после учреждения Сената, 5 марта 1711 года была создана должность фискалов, в обязанности которых лежало «над всеми делами надсматривать», проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела, иже не имеют челобитника о себе». В указе от 17 марта 1714 года «О должности фискалов» уже более четко определена структура фискальной службы и обязанности фискалов. Сенату было приказано избрать обер-фискала с четырьмя помощниками (два от купечества и два от дворянства), в обязанности которого было «наблюдать за течением и справедливым отправлением дел во всех губернских присутственных местах и преследовать судом злоупотреблениями лиц, какой бы высокой степени они не были, иметь внимание за казенными сборами, быть ходатаем притесненных». При губернских правлениях был также провинциал-фискал с тремя помощниками, в городах -- 1-2 городовых фискала. Фискалы не получали жалованья, в награду за труды им полагалась в первые годы половина, а потом треть конфискованного имущества.

Когда прекратились постоянные отлучки Петра 1, вопрос о роспуске Сената даже не возникает. При все более теряющих свое значение приказах Сенат становится местом, где производятся все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. 11 декабря 1717 года подписан указ «О штате коллегий и о времени открытия оных», по которому было упразднено большинство приказов и учреждены 12 коллегий. Их открытие началось в 1718 г.

После этого устройство Сената претерпело некоторые изменения. Во-первых, между Сенатом, как органом верховной власти, и местными учреждениями появились посредствующие инстанции, особенно выделились для местного управления камер-коллегия и юстиц-коллегия. Тогда же некоторые коллегии (иностранных дел, военная и адмиралтейская) получают независимое положение, но это не уменьшает власть Сената. Затем с учреждением других коллегий временно изменяется и состав Сената. По Указу 1718 г. он должен был состоять из президентов коллегий. Предполагалось, что так он соединит в одно целое различные ведомства и направит их деятельность к одной цели. Но такой порядок существовал до 1722 г. В Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» говорится, что "сие сначала не смотря учинено, что ныне исправить надлежит". Мотивом возвращения к прежнему устройству Сената стала медленность сенатского делопроизводства, которая объяснялась нехваткой времени у президентов коллегий работать еще и сенаторами. Но не эта причина заставила Петра 1 изменить структуру Сената, а скорее всего «желание доставить государству независимое, строгое и контролирующее учреждение». Сенаторами назначены другие сановники государства, а из президентов оставлены только президенты военной и коллегии иностранных дел. А чтобы усилить надзирающую власть Сената, государь повелел: «ревзион-коллегии быть в сенате, понеже дело едино есть, что Сенат делает».

Из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появляющийся также в 1722 г. Прокуратура контролировала деятельность Сената и коллегий. Учреждение должности генерал-прокурора было вызвано несколькими обстоятельствами: во-первых, нужен был связующий орган между Сенатом и Императором; во-вторых, был необходим надзор за деятельностью Сената, который порой не оправдывал возложенных на него надеж.

Недовольство Сенатом сказалось на учреждение еще в 1715 году должности генерал-ревизора или надзирателя указов. Назначенный на эту должность Василий Зотов оказался, однако, слишком слабым, чтобы влиять на сенаторов и предупреждать вольные и невольные нарушения указов. В 1718 г. он был приставлен к податной ревизии, и должность его сама собою упразднилась. Постоянные распри между сенаторами вновь заставили Петра поручить кому-либо наблюдение за ходом сенатских заседаний, таким наблюдателем был назначен обер-секретарь, который также оказался непригодным для этого. Незадолго до учреждения должности генерал-прокурора надзор за благочинием сенатских заседаний был поручен помесячно переменявшимся штаб-офицерам гвардии.

Наконец, перед отъездом Петра Великого в Персидский поход 12 января 1722 года была создана прокуратура в виде сложной и стройной системы надзора не только над Сенатом, но и над всеми центральными и местными административными и судебными учреждениями. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор как начальник сенатской канцелярии и как орган надзора за сенатским присутствием с точки зрения не только благочиния во время заседаний, но и соответствия сенатских решений Уложению и указам. Первым генерал-прокурором был назначен П.И. Ягужинский. Через несколько дней был назначен помощник генерал-прокурора - обер-прокурор - Скорняков-Писарев. А 27 апреля 1722 года была дана инструкция генерал-прокурору. Главной его обязанностью было наблюдать, «дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которыя к Сенатскому разсмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по Регламентам и указам отправлял…». Также генерал-прокурор руководил сенатскими прениями, не допуская сенаторов до излишних разговоров и брани, для чего он был вооружен теми же средствами, какие были прежде даны сенатскому обер-секретарю и офицеру гвардии, присутствовавшим при Сенате. Именно он назначал по песочным часам срок для обсуждения вопроса, останавливал чересчур пылкие мнения, брал с бранившихся сенаторов штраф, в нужных случаях доносил государю. Он останавливает неправильные, по его мнению, определения сената, по выбору своему дает или новый срок для пересмотра дела, или докладывает его императорскому величеству. В его управлении находится канцелярия сената, под его начальством она приобретает новое значение и вместе с ним резко выделяется, как совершенно особый элемент, из учреждения Сената. Все рапорты и доношения губернаторов и других подчиненных установлений идут через канцелярию, следовательно, все дела проходят через руки генерал-прокурора.

Наконец, генерал-прокурор являлся посредствующим звеном между государем и сенатом, через него государь удостоверялся, верно ли сенаторы понимают его предначертания и исполняют свои обязанности. "Чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных». Учреждение генерал-прокурора умалило власть сенатского присутствия, но не ограничило власти сената, в состав которого он входил.

В последние годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен Сенат, потеряли свой смысл. Уменьшение власти Сената сказывается главным образом в области законодательства. В первое десятилетие своего существования Сенат, в области гражданского права сдерживаемый авторитетом Соборного Уложения 1649 г., в области административного права пользовался весьма широко законодательною властью. 19 ноября 1721 г. Петр предписывает Сенату не чинить без подписания руки его никакого определения генерального.

Основанный Петром Сенат не представлял ни малейшего сходства с иностранными учреждениями того же имени (Швеция, Польша) и отвечал своеобразным условиям русской государственной жизни того времени. Степень предоставленной Сенату власти определялась тем, что Сенат был учрежден вместо его царского величества собственной персоны.